Управление производством

Проблемы технического регулирования

В декабре 2012 года исполнилось 10 лет со дня принятия федерального закона «О техническом регулировании». И все это время не стихают страсти по этому документу. Недаром за 10 лет к этому закону было принято 13 изменений! Это говорит, во-первых, о некачественной законодательной подготовке реформы технического регулирования, во-вторых, об исключительно сложных вопросах, от которых зависит и безопасность продукции, и конкурентоспособность, и, в-третьих, о заинтересованности технической общественности, промышленников и предпринимателей в качественном законодательстве, потому что большинство изменений было инициировано различными общественными организациями.
10 января 2013

В нашей стране действует очень сложная, запутанная и противоречивая система государственного и технического регулирования. На верхнем уровне этой системы действуют федеральные законы – «О техническом регулировании», «О промышленной безопасности», «Об использовании атомной энергии», а также технические регламенты Российской Федерации, принятые Государственной Думой.

На следующем уровне находятся, с одной стороны, постановления Правительства РФ (например, «О применении технических устройств на опасных производственных объектах»), технические регламенты РФ, с другой – документы, принятые комиссией Таможенного союза (или Евразийской экономической комиссией) – технические регламенты ТС. Есть еще несколько групп нормативных документов, которые в РФ обязательны для применения. Прежде всего это федеральные нормы и правила, а также другие документы, предусмотренные соответствующими законами. Их утверждают федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся ПБ, ПНАЭ, СНиПы и другие многочисленные нормы.

рабочий на производстве

Доказательной базой выполнения технических регламентов являются стандарты, перечень которых оговорен регламентом. С российскими техническими регламентами все просто – в перечни включены и ГОСТ, и ГОСТ Р. А вот с регламентами Таможенного союза возникли проблемы. В последние 10 лет в России в основном разрабатывались национальные стандарты ГОСТ Р, при этом аналогичные межгосударственные стандарты ГОСТ оставались действовать во всех странах СНГ, кроме Российской Федерации. Понятно, что такие межгосударственные стандарты устарели, но их статус межгосударственных дает зеленую улицу в перечни стандартов, утверждаемых к соответствующим техническим регламентам. И никто не проверяет, действительно ли такие стандарты могут являться доказательной базой и соответствуют ли они регламенту в части основных требований, обеспечивающих безопасность продукции.

СИСТЕМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Система технического регулирования в Таможенном союзе состоит из следующих элементов:

  • Технические регламенты.
  • Стандарты.
  • Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий.
  • Подтверждение соответствия.
  • Ответственность в сфере технического регулирования.
  • Контроль за продукцией на рынке – государственный надзор и публичный надзор (например, в лице Общества защиты прав потребителей).

Модель технического регулирования примерно соответствует «новому подходу» и «глобальному подходу» Европейского Союза. Задача технических регламентов Таможенного союза и директив ЕС – снятие барьеров в торговле установлением в качестве обязательных только требований, обеспечивающих безопасность продукции. 15 февраля 2013 года вводится в действие технический регламент Таможенного союза «О безопасности машин и оборудования», аналогом которого в Европейском Союзе является директива ЕС «О безопасности машин и механизмов». Этот регламент будет распространяться на 75 групп продукции.

СРАВНЕНИЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА И ДИРЕКТИВЫ ЕС

Если сравнивать технический регламент «О безопасности машин и оборудования» и соответствующую директиву ЕС, то бросается в глаза «творческая переработка», при которой в регламент введен ряд избыточных и порой невыполнимых или парадоксальных требований. Остановимся на трех, на наш взгляд, особенно важных моментах.

Первое, что хочется сделать, – это сравнить понятия «Технический файл» в директиве и «Обоснование безопасности» в техническом регламенте. Директивой ЕС предписано «формировать технический файл», включающий проектную документацию (чертежи, расчеты), акты испытаний, и предъявлять эти документы по первому требованию надзорных или уполномоченных организаций. В техническом регламенте установлено требование разработки нового документа «Обоснование безопасности» с чертежами, выписками из расчетов, актов испытаний, эксплуатационных документов, расчета риска и др. и поставки этого документа с каждой единицей продукции! По замыслу авторов, «Обоснование безопасности» должно сопровождать изделие на всех этапах его жизненного цикла. При этом расчеты риска должны производиться на каждой из этих стадий (разработчиками, изготовителями изделий, ремонтными организациями).

На требовании оценки риска необходимо остановиться особо. Как известно, риск – это вероятность причинения вреда с учетом тяжести последствий этого вреда. Для многих машин и технических устройств вероятность отказа изделия, чреватого причинением вреда (критического отказа), может определить конструктор технического устройства (испытаниями, расчетом, статистикой…). В то же время оценить тяжесть последствий критического отказа изделия ни конструктор, ни изготовитель изделия, как правило, не могут, так как величина вреда зависит от условий использования изделия. Технический регламент «О безопасности машин и оборудования» распространяется на очень широкий спектр машин и оборудования – от резцов, фрез, гаражного оборудования и садово-огородного инвентаря до турбин, котлов, химического и нефтеперерабатывающего оборудования, арматуры, насосов, компрессоров и др.

Для отдельных групп машин и оборудования, имеющих самостоятельное применение (например, бытовая техника), обе составляющих риска могут быть оценены их конструктором. В этом случае тяжесть последствий связана в основном с возможностью поражения пользователя и причинением ущерба его имуществу.

В то же время большинство машин и оборудования промышленного применения предназначены для эксплуатации в составе сложных технологических установок. Проектировщиком опасного производственного объекта проводится оценка риска объекта в целом, включающая в себя результаты оценки риска всех входящих в объект технологических установок, систем. Аналогично проектировщик технологической установки (системы) осуществляет оценку риска проектируемой им технологической установки, основываясь на соответствующей информации, приведенной в эксплуатационной документации машин и оборудования, о возможных критических отказах, вероятности возникновения этих отказов и о последствиях, к которым могут привести эти отказы. Проектировщик в процессе оценки риска технологической установки вполне может эффективно влиять на вторую его составляющую – тяжесть последствий, снижая ее за счет своих мероприятий (ограничение обслуживающего персонала, дублирование, различного рода оболочки, защиты и др.).

И, наконец, это приложения к техническому регламенту. Совершенно непонятен принцип формирования перечней машин, которые подтверждаются декларированием и сертификацией. В мировой практике принято для продукции, представляющей большую опасность, применять более строгие разрешительные процедуры, чем для продукции с незначительным риском. Понятно также, что сертификация соответствия с участием независимого аккредитованного органа по сертификации и независимой испытательной лаборатории является более строгой и объективной процедурой, чем декларирование. Но в техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности машин и оборудования» сделано все с точностью до наоборот. Судите сами (см. таблицу).

технический регламент Таможенного союза «О безопасности машин и оборудования»

Комментарии, как говорится, излишни.

ПРОБЛЕМЫ ПРИ ПОДГОТОВКЕ И ПРИНЯТИИ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

Учитывая, что мы участвовали в рабочих группах по подготовке технических регламентов Российской Федерации, немного знаем «кухню» формирования требований и изменения их до неузнаваемости на последующих стадиях уже вне рабочих групп, мы смело можем сформулировать основные проблемы при подготовке технических регламентов Таможенного союза.

  1. Организационные проблемы при подготовке технических регламентов (ТР):
  • не всегда привлекаются эксперты и технические комитеты по стандартизации (на стадии разработки и на этапе обсуждения);
  • имеются случаи отстранения разработчиков от участия в дальнейших процедурах;
  • отсутствует «прозрачность» в порядке формирования рабочих групп, состава представителей РФ для участия в переговорах с белорусской и казахской сторонами;
  • отсутствует четко сформулированная позиция по принципиальным вопросам содержания технических регламентов, которую должна защищать делегация РФ на переговорах;
  • не всегда обеспечена объективность при обсуждении регламентов;
  • имеют место необъяснимые существенные корректировки текстов ТР;
  • отказ от учета обоснованных предложений бизнеса и государственных органов.
  1. Нехватка системности при разработке элементов ТР:
  • нечетко формулируются вопросы идентификации продукции, на которую распространяется технический регламент;
  • вопрос распространения требований на дальнейших стадиях жизненного цикла;
  • вопрос подтверждения соответствия (появление новых форм и неприменение действующих);
  • вопросы переходного периода;
  • не всегда использован имеющийся опыт и учтены интересы отечественной промышленности.
  1. Проблемы при подготовке и принятии перечней стандартов к техническим регламентам ТС:
  • сложность одновременного формирования перечней стандартов с разработкой ТР (при изменении объектов ТР и требований к продукции);
  • формирование перечней стандартов без учета мнения ТК и национальных органов по стандартизации;
  • сложность согласования перечней стандартов с тремя сторонами;
  • недостаточность в ряде случаев имеющихся документов по стандартизации для обеспечения доказательной базы;
  • отсутствие системы мониторинга и периодического внесения изменений в перечни.

СТАНДАРТЫ К ТЕХНИЧЕСКИМ РЕГЛАМЕНТАМ

В качестве стандартов, включаемых в перечень как доказательная база выполнения требований технических регламентов Таможенного союза, должны быть межгосударственные стандарты. Однако почти десять лет в России разрабатывались в основном национальные стандарты, а соответствующие межгосударственные отменялись на территории РФ и продолжали действовать в других странах СНГ, а значит, и в Таможенном союзе.

Временно разрешено включать в перечень национальные стандарты России, Белоруссии и Казахстана.

Любопытно посмотреть перечни к техническому регламенту «О безопасности машин и оборудования» и к техническому регламенту «О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением». Там можно найти ГОСТ, ГОСТ ИСО, ГОСТ МЭК, ГОСТ Р, СТБ, СТ РК, ГОСТ Р ИСО, СТБ ИСО, ГОСТ Р МЭК, СТБ МЭК, СТБ ЕН, СТБ ГОСТ Р и др.

Статус «межгосударственный» имеют только около 50% стандартов, включенных в перечни к техническим регламентам.

Существует возможность в перечень включать международные и зарубежные стандарты, но эта возможность пока чисто теоретическая, потому что помимо зарегистрированного перевода конкретного стандарта нужно иметь официальные переводы всех нормативных ссылок. Аналогичная проблема возникает и при разработке гармонизированных стандартов.

На наш взгляд, необходимо планомерно добиваться взаимного признания сертификатов и деклараций Таможенного союза и Европейского Союза. И начинать нужно с «пакетной» разработки гармонизированных стандартов – то есть одновременного выпуска стандарта на продукцию, методы контроля и испытаний и всех основных ссылочных нормативных документов. Необходима также более активная и системная работа представителей отечественной промышленности и всех бизнес-объединений (РСПП, ТПП, «Деловая Россия», отраслевые союзы, Межотраслевые советы) при разработке ТР и стандартов по защите интересов отечественной промышленности.

***

Перечисленные проблемы при подготовке технических регламентов, перечней стандартов и самих стандартов скажутся совсем скоро при реальной работе по подтверждению соответствия. До сих пор не выработаны методические материалы по оформлению деклараций соответствия, а ведь подавляющая часть машин и оборудования подлежит именно декларированию. В документах, выпущенных Комиссией Таможенного союза в 2011 году, нечетко записаны вопросы регистрации деклараций – является ли регистрация уведомительной процедурой, или орган по сертификации при регистрации может (или обязан) проверить все документы, на основании которых изготовителем (поставщиком) такая декларация оформлена. Есть серьезные опасения, что будет предпринята попытка по составу необходимых для оформления декларации документов возродить под ее видом отмененное разрешение на применение, что совершенно недопустимо.

Уже на некоторых видах продукции можно увидеть Единый знак обращения продукции на рынке государств – членов Таможенного союза.

С 2013 года этот знак будет на многих видах машин и оборудования. Продукция будет маркироваться перед выпуском в обращение.

Право маркировки знаком имеют изготовители, уполномоченные изготовителем лица, импортеры, и будет свидетельствовать о том, что продукция соответствует требованиям всех технических регламентов Таможенного союза, распространяющихся на данную продукцию, и прошла все установленные в этих технических регламентах процедуры подтверждения соответствия.

Хочется надеяться, что этот знак будет таким же авторитетным, как знакомый всем знак соответствия Директивам ЕС.