Промышленная политика

Вписаться в мировые стандарты. Такая задача сейчас стоит перед отечественной системой технического регулирования

В сфере стандартизации и технического регулирования Россия унаследовала от СССР развитую систему стандартизации, которая включает около 25 тысяч стандартов, значительная часть из которых в свое время стала основой для стандартов ISO и МЭК. А также память о том, что Советский Союз был одним из соучредителей ISO – Международной организации по стандартизации.
10 января 2013

первый заместитель председателя комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, председатель совета по техническому регулированию и стандартизации при Минпромторге России Андрей ЛОЦМАНОВ

А еще – статус русского языка как официального языка ISO и МЭК. Но если прочные позиции в этих организациях и статус языка продолжают работать на то, чтобы с нами всерьез считались там, где сегодня создаются стандарты для промышленности всего мира, то состояние отечественной системы стандартизации пока что отбрасывает нас в этой сфере «в общем зачете» на позиции, весьма далекие от лидерских. И это при том, что наш реальный сектор сегодня, со вступлением страны в ВТО, как никогда заинтересован в качественной нормативной базе в сфере стандартизации, в ее гармонизации с международными документами. В том, наконец, чтобы отечественные стандарты и технические регламенты были инструментом развития, но никак не причиной отставания.

Что этому препятствует и как эти препятствия преодолеваются? И в какой степени могут повлиять на ситуацию сами отечественные товаропроизводители? Собеседник УМПРО – первый заместитель председателя комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, председатель совета по техническому регулированию и стандартизации при Минпромторге России Андрей Лоцманов.

– Андрей Николаевич, ну как же так получилось: еще 20 лет назад на наши ГОСТы равнялось полмира, они казались незыблемыми, как Уральские горы, и вот теперь уже 10 лет, как у нас пытаются улучшить скороспелый закон «О техническом регулировании» – за это время в него более 10 раз вносились изменения, – а проблем в этой сфере не убавляется. Так может быть, есть смысл прямо признать принципиальную ошибочность подходов, заложенных в этот закон, и, сделав шаг на 10 лет назад, снова начать создавать современную систему сертификации и технического регулирования, но отталкиваясь уже от прежней, проверенной «печки»?

В ту реку дважды войти не получится хотя бы потому, что за эти 10 лет кардинально сменился и экономический, и политический ландшафт. Россия вступила в ВТО, и теперь внутреннее техническое законодательство должно базироваться на международных документах, в первую очередь на международных стандартах.

Ко вступлению в ВТО мы в этом аспекте готовились загодя. В декабре 2002 года был принят федеральный закон «О техническом регулировании», который коренным образом менял подходы к обеспечению безопасности продукции, предусматривая двухуровневую систему. Тогда же были отменены два закона – о стандартизации и о сертификации продукции. Они поддерживали систему, существовавшую в СССР, а новым законом предписывалось создание двухуровневой системы обеспечения безопасности продукции. Раньше, во времена СССР, у нас все стандарты были обязательными. И ни одно предприятие не имело права выпускать продукцию более низкого качества, чем предусмотрено ГОСТами. В соответствии с новым законом обязательные требования по безопасности продукции устанавливаются в технических регламентах – в остальных документах, в том числе и стандартах, только добровольные требования. Подобная система существует во многих странах Европы, а также в Израиле, Китае. В Китае, например, закон о стандартизации изначально регулирует, какие стандарты относить к обязательным. Там действуют 24 тыс. стандартов, из них 3149 являются обязательными. Это прежде всего стандарты, от которых зависит обеспечение безопасности продукции. В США более шестисот организаций разрабатывают стандарты, и специальная комиссия при Сенате определяет, какие сделать обязательными. Там существует более 10000 обязательных стандартов. А в Европе стандарты изначально являются документами добровольного применения, но при этом действуют директивы старого и нового подхода. Директивами нового подхода закрепляется ряд стандартов, которые публикуются в специальном журнале, и, оставаясь де-юре добровольными, де-факто они становятся обязательными. Кроме того, специальными законодательными актами эти страны делают обязательными еще ряд стандартов.

К сожалению, наш закон «О техническом регулировании» сделал все стандарты документами только добровольного применения. И при этом возникает парадоксальная ситуация: технические регламенты являются обязательными, а стандарты, то есть их доказательная база, – добровольные. Вот такой юридический казус. Есть и еще один казус: по нашему закону о техническом регулировании под регламентами формируются перечни стандартов, по которым проводятся испытания продукции. Эти перечни стандартов утверждается постановлением правительства. Казус в том, что стандарт утвержден постановлением правительства, но при этом в законе сказано, что это – документ добровольного применения. То есть, если следовать этой логике, получается, что постановление правительства становится документом, необязательным к исполнению. И 10 лет юристы всех уровней мирятся с этим положением.

– Но неужели за это 10-летие ни разу не грянул гром? Ведь, к примеру, только на железной дороге и только в течение этого года было столько аварий!

К сожалению, гром гремел уже не раз. В авиации был случай, когда при посадке самолета подломилась стойка переднего шасси. Когда стали разбираться, выяснилось, что при ее ремонте вместо металла, предусмотренного ГОСТом, был использован металл, указанный в технических условиях. И когда ремонтника спросили, прочему он не использовал металл по ГОСТу, тот ответил: мол, ГОСТЫ – дело добровольное, а по техусловиям металл был дешевле! Примером тому и ряд крупных аварий на недавно построенных объектах. Они были бы невозможны, оставайся часть ГОСТов, непосредственно влияющих на безопасность, обязательными и, самое главное, если бы был обеспечен надлежащий государственный контроль за их соблюдением.

– Кстати, о государственном контроле. Насколько сейчас эффективен этот институт?

К сожалению, куда меньше, чем прежде. В советское время контроль обеспечивал целый ряд служб, располагающих серьезным штатом квалифицированных кадров. Сегодня эти ведомства прекратили существование или утратили полномочия. Например, Госстроя СССР не стало, а Госстрой РФ только воссоздается. Таким образом, контроль у нас во всех отраслях весьма ослаблен, и это приводит к повышению числа техногенных аварий. Например, известны факты, когда при прокладке газо- и нефтепроводов используются вместо новых старые, отслужившие свой срок трубы. «Умельцы» их извлекают, пескоструят, наносят новый изоляционный слой и продают под видом новых. Эксплуатация таких труб тоже приводит к авариям. Или еще пример: недавно в Воронеже была большая авария на новом канализационном коллекторе. Его строили несколько лет, вложили много денег, но не успели запустить, как его прорвало и полгорода осталось без канализации.

– А виноватых, как водится, нет?

Все стандарты у нас добровольного применения! Нет нормативной документации, нет никаких законов, которые бы запрещали повторное использование труб. А раз нет нормативных актов, нет и контроля. При этом привлечь к ответственности и пресловутых «умельцев», и покупателей их «бэушных» труб очень трудно именно из-за отсутствия закона. И поэтому именно с выходом новых технических регламентов порядок в этом смысле будет наводиться – появится для этого нормативная база.

– Насколько известно, ваш комитет очень активно работает в плане развития этой новой нормативной базы. О каких результатах можно говорить уже сегодня?

Первым значимым результатом работы комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия стало внесение изменений в закон «О техническом регулировании».

При непосредственном участии РСПП в 2007 году базовый закон был гармонизирован с европейским подходом к техническому регулированию, в него были внесены концептуальные изменения и дополнения, которые прежде всего были направлены на сближение технического законодательства России и ЕС.

В январе 2010 года на заседании Комиссии при президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России был принят ряд принципиальных решений по вопросам технического регулирования и стандартизации на основе предложений, подготовленных РСПП. В исполнение этих решений были внесены изменения в №184-ФЗ «О техническом регулировании». В результате было разрешено бюджетное финансирование разработки не только национальных, но и региональных стандартов, законодательно определена необходимость создания единой национальной системы аккредитации на основе международных подходов.

Были внесены поправки в Кодекс РФ об административных нарушениях: впервые с начала реформы технического регулирования установлена ответственность за невыполнение требований технических регламентов и недобросовестную сертификацию.

Также нам удалось добиться внесения поправок в Налоговый кодекс в части признания затрат предприятий на разработку национальных и региональных (межгосударственных) стандартов в качестве обоснованных расходов, включаемых в затраты на производство товаров и услуг. Эти поправки имеют принципиальное значение. Они позволили значительно активизировать участие промышленности в работах по стандартизации.

Предложения Совета по аккредитации при комитете были учтены при подготовке Указа президента России «О единой национальной системе аккредитации» и «Концепции формирования единой национальной системы аккредитации», утвержденной Правительством РФ.

– Сейчас весь мир идет по пути расширения применения международных документов в сфере технического регулирования. На какой стадии сейчас работа по гармонизации нашей нормативной базы в сфере стандартов с международной?

Здесь мы ведем большую работу в международном плане, наш комитет уже много лет изучает зарубежный опыт участия промышленных компаний и объединений промышленников и предпринимателей в разработке новых стандартов, технических регламентов, сертификации продукции. Мы неоднократно проводили конференции соответствующей тематики во всех ведущих странах Европы, а также в США и Китае.

– А в чем сильная сторона этого опыта?

Прежде всего в высокой степени вовлеченности промышленности в разработку стандартов, то есть в том, что у нас в последние годы было практически утрачено. В свое время в СССР разработкой стандартов занималось государство в лице Госстандарта СССР, технических управлений министерств, целый ряд отраслевых научно-исследовательских институтов. Причем, в совместную работу над стандартами вовлекались соответствующие управления и того министерства, на предприятиях которого выпускалась конкретная продукция, и тех министерств-потребителей этой продукции. Возьмем, для примера, отрасль электротехники: в разработке стандартов для нее были задействованы технические управления Минчермета, Минэлектротехпрома, а также институт Госстандарта ВНИИстандартэлектро. Специалисты заводов привлекались к этой работе как эксперты, то есть предприятия участвовали в ней опосредованно, основную же работу вели ученые из НИИ. Справедливости ради надо сказать, что это были отнюдь не кабинетные ученые, они вели работы по заказам заводов, ставили там технологии и дневали и ночевали в заводских цехах. То есть это были ученые-практики, отлично знавшие, к примеру, производство данного вида металла. И то, как он в дальнейшем применяется, какие свойства проявляет, какие требования к нему у потребителя, и т.д.

– Недаром же тогдашние советские ГОСТы были во многом жестче зарубежных.

Именно! К сожалению, в первые годы действия закона «О техническом регулировании» широко бытовали представления о том, что нам, мол, стандарты не нужны, достаточно разработать 400 технических регламентов и можно отменить десять тысяч якобы «устаревших» стандартов. В 2003 году было разработано менее 200 стандартов. Сейчас ситуация стала меняться к лучшему, количество обновляемых национальных стандартов увеличилось в 10 раз во многом благодаря тому, что промышленность активно включилась в процесс их разработки. Особенно активно в этом направлении работают ОАО «РЖД», Национальное объединение строителей, а также компании нефтегазовой отрасли, прежде всего «Газпром». Они участвуют, наряду с государством, и в финансировании этих работ. Для сравнения: в 2003 году государство выделило на эти цели всего 8,7 млн рублей – понятно, это ничто. Вместе с Росстандартом мы активно сражались за то, чтобы стандартизации уделялось должное внимание, и за эти годы его бюджетное финансирование выросло в 100 раз – до 816 миллионов рублей. А финансирование от промышленности десять лет назад и вовсе было на нуле – промышленники тогда не понимали, что им нужно в этом процессе участвовать. А в прошлом году оно достигло уже 740 млн руб. Суммарно на год получилось более полутора миллиардов рублей – это уже та сумма, с которой можно серьезно работать.

А вот в Европе именно промышленность давно ведет основную работу по стандартам. Взять, к примеру, ДИН – ведущую организацию в этой сфере в Германии. Это частная общественная специализированная организация промышленников, у нее есть договоренность с правительством об обеспечении государственных интересов, им государство делегировало определенные права в соответствующей сфере, и они имеют определенные обязательства. Мы обобщали подобный опыт западных промышленников, потом доводили его до их отечественных коллег, и это позволило сделать нашу работу совместной.

– Наверное, здесь прежде всего стоит сказать о межотраслевых советах по стандартизации, созданных при вашем комитете? Ведь сегодня многие наукоемкие виды продукции создаются именно на стыке отраслей, технологий…

Межотраслевые советы созданы в нефтегазовом и строительном комплексах, металлургии, метрологии, информационных технологий, в области производства и оборота химических веществ и продукции. Советы объединяют в своем составе ведущих специалистов, экспертов предприятий и организаций той или иной отрасли, координируют их деятельность по работе над техническими регламентами, стандартами. Основной целью этих советов является координация, выработка и реализация единой позиции промышленности по вопросам технического регулирования, стандартизации и оценки соответствия, а также формирование перспективных программ стандартизации и активное вовлечение специалистов отрасли в разработку национальных и международных стандартов и отраслевой технической политики. Советы стали связующим звеном, обеспечивающим эффективное государственно-частное партнерство в области технической политики.

– С одной стороны, подход логичный. Но с другой стороны, сами промышленники говорят о том, что экспертная база в их компаниях практически рухнула – большинство корифеев прошлых лет ушло, увы, не оставив после себя учеников, потому что учить было некого – в реальном секторе образовалась демографическая яма, практически нет специалистов среднего возраста. А у молодых пока недостаточно знаний и опыта для экспертного уровня.

Это одна из проблем, которая существует во всех отраслях. Решить ее можно одним путем: такие специалисты должны собирать вокруг себя молодежь и учить, натаскивать, создавать свои школы. Другого пути нет.

– Андрей Николаевич, вот получается интересная вещь. Сейчас у нас много совместных предприятий, филиалов известных западных фирм, по крайней мере, на уровне пресловутого «отверточного производства», – и в автомобилестроении, и в бытовой технике, и т.д. И вроде бы там должен быть четкий мониторинг и контроль за соблюдением технических регламентов и стандартов. Однако мы, потребители, ведь недаром по-прежнему стараемся приобретать вещи «родной» сборки!

Это уже проблема культуры производства, это зависит от руководства компаний, производящих эту продукцию. Если руководство местных филиалов понимает важность этой задачи, там и дело поставлено.

Еще один важный вопрос – сертификация продукции. Надо сказать, что подходы у нас и у европейцев тоже зачастую бывают разными. Несколько лет назад в Европе взяли курс на переход от обязательной сертификации к декларированию. Мол, подписал декларацию, что твоя продукция качественная, – и все в порядке. В итоге сейчас Европа практически утонула в контрафакте. Прежде всего – китайском.

– В этом плане от Европы мы, увы, не отстаем!

О нас я и не говорю – у нас практически отсутствует соответствующий контроль. Помните не столь давний скандал в Германии, когда в мясе был обнаружен диоксин? После этого европейцы приняли решение всю пищевую цепочку взять под 100%-ный обязательный государственный контроль. А почему, вы думаете, у нас не находят в мясе диоксин?

– Потому что и не ищут?

И некому искать! Европа в части сертификации продукции идет по пути ужесточения требований. А у нас, к сожалению, тенденция к снятию обязательных требований. Вот пример: чтобы продать немецкую обычную стальную трубу в Россию, требуется всего два документа: сертификат завода-изготовителя, выданный этим же заводом, и справка из Торгово-промышленной палаты, подтверждающая, что поставляемый товар не является продукцией двойного назначения. А вот чтобы нашу такую же трубу продать в Германию, нужна декларация, к которой необходимо приложить шесть сертификатов, выданных различными органами, аккредитованными в Европе! Отдельно на металл, на покрытие и т.д.

Кроме того, одним из требований при вступлении России в ВТО является создание национальной системы аккредитации. Это позволит России быть членом международных организаций и по аккредитации лабораторий. К сожалению, сегодня результаты испытаний продукции, сделанных большинством наших органов по сертификации в наших лабораториях, не признаются нигде в мире. И мы вынуждены зачастую сертифицировать нашу продукцию в зарубежных органах, там же аккредитовывать наши лаборатории. И все это ведет к колоссальным дополнительным финансовым затратам и к тому же является серьезным барьером в торговле.

Сертификация продукции – это один из способов защиты рынка, лоббирования местных производителей. Эта тематика является одним из направлений деятельности нашего комитета, при котором был создан совет по аккредитации, который возглавляет А.Д. Дейнеко. С 2006 года совет работает над созданием единой системы аккредитации.

– Хотелось бы в этой связи отдельно упомянуть подготовленный Минэкономразвития России проект федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации», который в последние два года неоднократно обсуждался на разных уровнях. В том числе – с участием международных экспертов и специалистов, заинтересованных ФОИВ, на заседаниях Совета по аккредитации РСПП, межотраслевых советов по техническому регулированию, Комитета по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, а также на съездах РСПП.

Советом по аккредитации было подготовлено шесть редакций законопроекта «Об аккредитации в Российской Федерации».

По мнению Комитета РСПП, для приведения положений законопроекта в соответствие с международными нормами необходимо предусмотреть в нем ряд принципиальных моментов. Исключить возможность аккредитации индивидуальных предпринимателей в качестве органов по оценке соответствия. Система менеджмента качества индивидуального предпринимателя как обязательное требование для органа нереализуема. Прописать механизм межлабораторных сравнительных испытаний (МСИ) как одно из основных условий подтверждения их технической компетентности. Исключить совмещение Федеральной службой по аккредитации функций инспекционного контроля и государственного надзора. Дополнить законопроект главой «Финансирование аккредитации», определяющий порядок оплаты государственной услуги по аккредитации. Ввести норму об обязательном страховании ответственности аккредитованных лиц. И, наконец, привести проект закона «Об аккредитации в Российской Федерации» в соответствие с обязательствами РФ в рамках Таможенного союза о взаимном признании результатов оценки соответствия и гармонизировать его с законодательствами Республики Беларусь и Республики Казахстан.

– То есть сотрудничество в рамках Таможенного союза и после вступления в ВТО остается в числе приоритетов?

Безусловно! По поручению президента РФ Минэкономразвития начало проводить оценку регулирующего воздействия законопроектов, в том числе регламентов Таможенного союза. Комитет РСПП активно использует эту возможность для доведения мнения экспертного сообщества до властных структур, отстаивает позиции промышленности в подкомиссии по техническому регулированию Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, Консультативной комиссии ЕЭК.

В ходе формирования единой системы технического регулирования Таможенного союза нашему комитету удалось объединить для совместной работы над техническими регламентами Таможенного союза не только российские предприятия, но и представителей промышленности Беларуси и Казахстана. Этому способствовало подписание в марте 2012 года Соглашения о сотрудничестве по техническому регулированию между Конфедерацией промышленников и предпринимателей (нанимателей) Республики Беларусь, Российским союзом промышленников и предпринимателей и национальной экономической палатой Казахстана «Союз «Атамекен». Новый импульс для работы в этом направлении был получен в результате подписания в июне 2012 года меморандума о сотрудничестве между Евразийской экономической комиссией и Белорусско-казахстанско-российским бизнес-диалогом.

– Считается, что при создании новой отечественной системы сертификации и технического регулирования надо работать на опережение, а не догонять Запад. Это реально или это больше – сверхзадача?

Если вы никогда профессионально не занимались легкой атлетикой, реально ли для вас обогнать на стометровке мастера спорта? Но вот хотя бы финишировать вместе с основной группой – это уже будет неплохо. Поэтому нам надо максимально поддерживать нашу промышленность и развивать нормативную базу, чем мы и занимаемся. Активизации работ в этом направлении способствовало, в частности, создание в рамках круглого стола промышленников России и ЕС специальной рабочей группы по техническому регулированию и стандартизации. Она стала площадкой для РСПП не только для изучения зарубежного опыта в этой сфере, но и его практического применения.

Если говорить о задачах, то мы сейчас, с привлечением экспертов из целого ряда отраслей, работали, используя принципы ВТО, над Соглашением о взаимодействии между европейским органом по стандартизации СЕН/СЕНЕЛЕК и Росстандартом. При этом мы исходили из того, что сближение нашего законодательства, в частности стандартов, должно проходить с учетом имеющейся у нас системы стандартизации. Соглашение между Росстандартом и СЕН/СЕНЕЛЕК должно строиться на принципах равноправия. Во-первых, у нас есть свои, национальные стандарты. Во-вторых, мы не можем применять большинство зарубежных стандартов без их адаптации к нашим условиям. Огромный пласт нормативных документов в области строительства, еврокоды, очевидно, не могут использоваться в нашей стране без соответствующей адаптации к российским условиям, прежде всего климатическим. Кроме того, необходимо обеспечить возможность участия российских специалистов в процессе разработки европейских стандартов. А учитывая создание Таможенного союза, необходимо изменить концептуальный подход к этому Соглашению и рассмотреть его в качестве первого шага к будущему Соглашению о сотрудничестве между двумя региональными системами стандартизации: СЕН/СЕНЕЛЕК и МГС (Межгосударственной системой стандартизации и метрологии).

В итоге нашей работы мы вышли на очень хорошие результаты, которые позволят совместно работать над стандартами в интересах и российской экономики, и экономик стран Таможенного союза и Европы.

Справка

Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия был создан в 2004 году. Бессменным руководителем комитета является член Бюро Правления РСПП, председатель совета директоров ТМК, президент группы «Синара» Д.А.Пумпянский.

Основными задачами Комитета являются:

  • объединение представителей промышленности для их активного участия в реформе технического регулирования;
  • выработка консолидированной точки зрения российской промышленности по вопросам технического регулирования и стандартизации и доведение мнения бизнеса до властных структур;
  • развитие международного сотрудничества в сфере технического регулирования, обеспечивающего соответствие разрабатываемых документов основным мировым прежде всего европейским подходам.

В состав комитета входят представители нефтегазовой, автомобильной, горно-металлургической, строительной, энергетической, машиностроительной, пищевой и других отраслей промышленности. Свыше 2000 экспертов, представляющих предприятия и организации всех регионов России, а также страны СНГ, принимают самое активное участие в обсуждении проектов технических регламентов, постановлений правительства и федеральных законов в области технического регулирования и стандартизации, в разработке и обновлении национальных и межгосударственных стандартов.

Комитетом налажено постоянное взаимодействие с Администрацией президента РФ, Правительством РФ, Государственной Думой, Советом Федерации, Общественной палатой, Минпромторгом, Минэкономразвития, Минрегионом, МЧС России, Минтрансом, Росстандартом, Ростехнадзором, Росаккредитацией и другими федеральными органами власти, а также с Евразийской экономической комиссией.