Промышленная политика

Электронное правительство

На протяжении последних лет активно исследуется проблематика становления и функционирования новой экономики. В России идут активные дебаты по этой теме. Неотъемлемой составляющей новой экономики является электронное правительство. Что же оно собой представляет и в чем проявляются его выгоды для населения?
11 января 2011

Электронное правительство представляет собой использование информационно-коммуникационых технологий (ИКТ) для преобразования правительства с целью сделать его более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным.

Концепция электронного правительства, появившаяся в 1990-х годах, подразумевает максимальное использование в органах государственного управления современных технологий. Их цель – повышение эффективности работы на различных уровнях: между государством и гражданами (G2C – Government-to-Citizen), между государством и бизнесом (G2B – Government-to-Business), между государством и государственными служащими (G2E – Government-to-Employees), между различными ветвями государственной власти (G2G – Government-to-Government). Процесс электронного правления можно разделить на три стадии. Эти стадии не зависят одна от другой, при этом для начала одной из стадий необязательно завершение другой. Но такая разбивка представляет собой систему для осмысления целей электронного правительства.

Первая стадия – публичность, т.е. использование ИКТ для расширения доступа к правительственной информации. Стратегии проведения этой стадии электронного правления сильно разнятся по своим содержанию и форме, но как правило, страны с переходной экономикой могут начать его с публикации правительственной информации в интернете. В первую очередь там можно разместить законы, другие нормативно-правовые акты, формы необходимых документов, статистические и экономические данные.

Обеспечение гражданам и бизнесу свободного доступа к правительственной информации без необходимости посещать государственные учреждения, стоять в длинных очередях или давать взятки может стать революционным достижением для стран, где значительны неэффективность бюрократии и высокий уровень коррупции. Одним из элементов данной стадии может быть создание правительственного веб-портала (например, такого, как у правительства Мексики), предоставляющего доступ к разным веб-сайтам и информационным ресурсам «через одно окно».

Вторая стадия – участие. Она подразумевает расширение гражданского участия в государственном управлении. Веб-сайты, как бы они ни были обильны по своему содержанию, являются всего лишь первым шагом. Электронное правление обладает потенциалом вовлекать граждан в процесс управления государством путем обеспечения их взаимодействия с политиками на протяжении всего цикла выработки государственной политики и на всех уровнях власти.

Повышение степени гражданского участия помогает строить общественное доверие к правительству. Интерактивное электронное правительство предполагает двусторонние коммуникации, начиная с таких базовых действий, как публикация адресов электронной почты государственных служащих или форм для обратной связи, позволяющих гражданам давать свои комментарии по проектам законодательных актов или другим предложениям в области государственной политики. Один из таких веб-сайтов имеется у парламента Намибии, там граждане могут оставлять свои комментарии по поводу законодательных инициатив.

Данная стадия электронного правления может также включать в себя создание форумов с участием граждан и представителей правительства (наподобие созданного правительством Армении), где люди могут обмениваться своими идеями, повышать свою осведомленность в тех или иных вопросах и создавать возможности для активной деятельности, которая не имеет дистанционных ограничений.

Третья стадия – онлайн-трансакции, предоставление государственных услуг в онлайн-режиме. Правительства могут расширить свое присутствие в интернете, создавая такие веб-сайты, которые дают пользователям возможность проводить трансакции в онлайн-режиме. Точно так же как частный сектор использует интернет для осуществления электронной коммерции, так и правительства могут проводить онлайн-трансакции. Среди выгод от таких нововведений основными являются:

1) долгосрочная экономия на издержках;

2) обеспечение подотчетности;

3) повышение производительности труда.

В прошлом государственные услуги, такие как регистрация земельных участков или продление действия водительских прав, требовали долгих ожиданий, ссор с всесильными бюрократами и иногда взяток. Новации в области доступности, примерами которых могут послужить интернет-киоски общественного пользования в торговых центрах Бразилии или доставляемые правительством в сельские районы Индии портативные компьютеры, соединяют электронное правительство с самыми обособленными уголками развивающихся стран.

Самый большой стимул, заставляющий правительства использовать ИКТ для предоставления услуг, заключается в оптимизации бюрократических и трудоемких процедур, что дает возможность сэкономить деньги и повысить производительность труда в долгосрочной перспективе. Более того, автоматизируя и оптимизируя процедуры и процессы, особенно в таких важных с точки зрения денежных поступлений областях, как сбор налогов и штрафов, правительство может сократить масштабы коррупции и значительно повысить уровень поступлений, повышая при этом доверие к власти. Отличным примером такого опыта служит работающая в Сеуле система выдачи разрешений в онлайн-режиме, позволяющая гражданам подавать заявления на разные разрешения через интернет и отслеживать процесс хождения поданных документов по инстанциям, сокращая при этом потребность в количестве поездок по государственным учреждениям и понижая возможности бюрократов по получению взяток.

Электронное правительство предполагает преобразование порядка взаимоотношений правительства и общества. Этот процесс не быстр и не прост. Он требует последовательной стратегии, начиная с оценки регуляторной среды в стране и способности населения использовать новые технологии.

Потенциальные возможности экономии средств и сокращения персонала не должны стать главным мотивом проведения реформ по внедрению электронного правительства. Хотя они часто и являются ценным результатом реформ, намного чаще выгоды получают предприятия и граждане, пользующиеся усовершенствованными системами, инвестиции в которые сделало правительство.

Чтобы осознать все выгоды от самих преобразований, правительство должно разработать модель взаимоотношений с основными заинтересованными лицами (компаниями, торговыми ассоциациями, учеными и неправительственными организациями), ставящую во главу угла интересы гражданина. Без вклада этих действующих лиц даже те проекты в сфере электронного правительства, которые направлены на изменение внутренних процессов, могут оказаться провальными, поскольку граждане вряд ли станут пользоваться системой, которая не учитывает их потребности.

Современные информационные технологии предоставляют богатый выбор инструментов для организации «электронного правительства», проработанных как на концептуальном, так и практическом уровнях. Рассмотрим модель электронного правительства как идеальную интегрированную информационную систему (ИС) – на каких программных технологиях она должна базироваться.

Одним из основополагающих инфраструктурных компонентов электронного правительства являются системы управления электронными документами (IDM – Integrated Document Management), известные на российском рынке под аббревиатурой САДД, которая подчеркивает делопроизводственную ориентацию системы. Действительно, ведь электронное правительство предполагает работу с документами – с заявлениями граждан, справками, письмами.

В государственном секторе документ является одновременно и целью деятельности, и средством производства. С документами связано множество аспектов: их необходимо хранить, искать, коллективно обрабатывать, переводить из бумажной формы в электронную и наоборот.

Для государственного сектора можно выделить следующие типовые задачи, которые должны решаться при построении системы электронного документооборота:

  • автоматизация делопроизводства. Главным образом, здесь речь идет об обработке входящих, исходящих и внутренних документов, учете проектов документов, согласовании, контроле исполнения документов;
  • обслуживание граждан и организаций. Это, прежде всего, массовая обработка заявок от граждан и организаций, поступающих через абонентские пункты приема или интернет;
  • ведение дел. В процессе обработки к исходному документу добавляется множество других, которые необходимо подшивать. Масса документов по-прежнему находится в бумажной форме, и юридическую силу имеют именно такие документы. Необходимо применение систем класса Record Management (RM), позволяющих организовать синхронизированный учет как бумажных, так и электронных копий документа, а также автоматизирующих функции изъятия и возврата дел.

Но одной САДД при организации развитого электронного правительства не обойтись. Современная реальность заставляет думать уже не о простой IDM-системе, а о полноценной системе управления информационными ресурсами (ECM – Enterprise Content Management), выросшей на фундаменте IDM и BPM (Business Process Management).

Что касается управленческой части проектов национального масштаба, то для их реализации привлекаются крупнейшие компании на рынке корпоративной автоматизации: Microsoft, Oracle, SAP, работающие вместе с консалтинговыми компаниями. В рамках мировой тенденции в России была разработана федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)», целями которой являются:

  • повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти;
  • повышение оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг;
  • внедрение единых стандартов обслуживания населения;
  • повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий;
  • повышение эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;
  • повышение эффективности государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти.

Приоритеты, направления и этапы формирования электронного правительства определены в «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».

Концепция определила электронное правительство как новую форму организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающую за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

И хотя программа «Электронная Россия» заканчивается в 2010 году, реализация задач «Концепции формирования электронного правительства» будет продолжаться в рамках проекта долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011 – 2018 годы)».

Электронное правительство является не просто технологическим решением, а концепцией осуществления управления государством и этапом формирования и развития информационного общества в России, что в свою очередь подразумевает внесение изменений во все сферы общественной жизни.

Государственное управление в информационном обществе при применении информационно-коммуникационных технологий призвано обеспечить открытость информации о деятельности государственных органов, уменьшение времени на согласование и повышение оперативности и эффективности принимаемых управленческих решений, производительности труда государственных служащих, снижение затрат на содержание государственного аппарата, а также борьбу с коррупцией.

Однако не стоит забывать, что стремительная интеграция в информационное общество открывает не только новые возможности для общества, но и ведет к появлению злоумышленников. Российское общество не готово к тотальной информатизации, большинство пользователей информационных технологий не осознают всей опасности последствий их неквалифицированного использования.

Не готовы не только пользователи. В России до недавнего времени большая часть всех законодательных требований в области информационной безопасности относилась только к государственным структурам, а для коммерческих носила рекомендательный характер. Без должного уровня информационной безопасности, технологические и социальные последствия компьютеризации и информатизации различных сфер общественной жизни весьма плачевны как для бизнеса и государства, так и для человека.

Неслучайно Правительство Российской Федерации все больше внимания уделяет вопросам обеспечения информационной безопасности. Серьезно повысило интерес к информационной безопасности и вступление в действие Федерального закона «О персональных данных». Несмотря на его неоднозначность, это действительно знаковое событие для России, уровень регламентации вопросов защиты информации в которой значительно уступает западным странам.

Экспертное мнение

Тема внедрения электронного правительства в России вызывает много вопросов. Для того чтобы получить комментарии специалиста, редакция журнала обратилась к Михаилу Панченко, генеральному директору MOLGA Consulting.

– Как Вы оцениваете перспективы внедрения электронного правительства в России?

Электронное правительство – т.е. национальный комплекс информационных решений, обеспечивающих деятельность органов государственной власти и взаимодействие граждан и государственных учреждений – безусловно рано или поздно появится в России. Здесь мы идем по одному магистральному пути со всеми развитыми странами мира. Более того, электронное правительство жизненно необходимо для преодоления наших специфических российских проблем: коррупции, высокой географической распределенности, неравенства в развитии инфраструктуры, отсутствия квалифицированных кадров на местах.

Вопрос в том, как быстро и насколько качественно будет реализован проект. Напомню, что самой государственной программе «Электронное правительство» в этом году исполняется 10 лет.

Главные риски проекта, как мне кажется, лежат не в сфере стабильности финансирования, а на этапе разработки и внедрения действительно единого и интегрированного решения для всей России. Несмотря на то, что в одноименной ФЦП эти принципы заявлены, на практике мы видим группу локальных региональных и федеральных активностей. Все двигаются, как говорится, «кто в лес, кто по дрова». Нет ни единства информационной и технической платформ, ни общих стандартов проектной работы. В результате, мы имеем все шансы через несколько лет получить несколько десятков локальных региональных и федеральных систем, интегрировать которые между собой будет крайне проблематично.

Также представляется опасным сформировавшийся в последнее время тренд на форсированное создание сервисов для населения. Это, безусловно, очень нужная работа. Стыдно и больно наблюдать за тем, как наши граждане вынуждены простаивать очереди в бесчисленных канцеляриях. Вместе с тем, без тотальной перестройки и автоматизации работы этих самых канцелярий ничего реально не изменится. Все так и будет работать медленно и нелогично, но теперь с небольшой «надстройкой» в виде красивого веб-портала, который в реальности ничего особенного из себя не представляет и никакого полезного функционала не содержит.

– Существует ли принципиальная разница между процессами автоматизации в большой корпорации и в государстве?

Конечно же, существует своя специфика бюрократических процессов. Они, например, не обязательно должны быть столь же финансово окупаемы, как это необходимо для бизнеса. Однако процессы функционирования государственной машины должны быть настолько же оптимальны, логичны и ориентированы на конечный результат. Для достижения этих целей необходимо внедрить в органах исполнительной власти принципы и механизмы управления по результатам, повысить прозрачность и открытость деятельности и эффективность их взаимодействия с населением; модернизировать систему информационного обеспечения, сформировать необходимое организационное, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение.

Повторюсь, простая настройка существующих процессов и систем не может привести к существенному увеличению эффективности или к трансформационным изменениям, необходимым для решения тех сложных задач, с которыми сегодня сталкиваются региональные администрации и муниципальные образования. Государственные организации должны фундаментально переосмыслить то, как они функционируют и предоставляют услуги. В свою очередь это означает отказ от традиционного функционального подхода к покупке информационной системы и необходимость получить стратегическое целостное представление о том, что требуется организации.

– Какие программные продукты для автоматизации государственного сектора может предложить ваша компания?

Наша компания специализируется на создании систем управления персоналом (HRMS). В качестве информационной платформы мы используем решения корпорации SAP – ведущего мирового производителя решений для бизнеса, продукты которого успешно работают в большинстве ведущих мировых и российских корпорациях. В первую очередь мы внедряем специализированное решение для управления персоналом – SAP ERP HCM.

Соответственно, мы можем предложить государственному сектору свои разработки и решения на базе продукта SAP ERP HCM, доказавшие свою эффективность при автоматизации кадровых процессов в десятках российских компаний самых разных размеров и отраслей. Наши решения успешно работают в таких гигантах как ФСК ЕЭС, СУЭК, Госкорпорация «РОСАТОМ», Газпром, МегаФон и многих других.

Речь может идти как об автоматизации и последующем удешевлении процессов управления персоналом в отдельных учреждениях, так и о построении глобальных региональных или отраслевых центров, которые сконцентрируют в себе кадровые процессы целых регионов или федеральных учреждений с представительствами на местах (министерства).

В целом же, решения SAP могут быть использованы для обеспечения самого широкого спектра задач в государственном секторе. В России уже сложилась развитая отрасль интеграторов, способная реализовать самые масштабные проекты. Мы говорим о таких направлениях, как создание информационных порталов для граждан и внутренних порталов для служащих, бюджетирование, аналитические системы (единые хранилища данных), автоматизация бюджетного и управленческого учета, электронные закупки, управление недвижимым имуществом, организация выплаты пособий, электронный документооборот, управление основными данными и, в целом, создание единого информационного пространства.

– Есть ли у вашей компании опыт реализации проектов, связанных с внедрением электронного правительства?

У нас есть опыт в этой сфере. В частности сейчас наша компания реализует проект по созданию единого центра управления кадрами для всех медицинских учреждений одного из наиболее развитых российских регионов.

– Насколько серьезна проблема обеспечения информационной безопасности?

Безусловно, как только информация оказывается оцифрована, риски ее утечек или неправомерного использования многократно возрастают. Но это неизбежные риски, которые преодолеваются постоянной работой по усовершенствованию соответствующих систем защиты. Наш опыт показывает, что даже при грамотном внедрении информационных продуктов возможно соблюсти даже самые высокие стандарты безопасности. В частности, MOLGA Consulting реализует проект по созданию системы управления персоналом для Государственной корпорации по атомной энергии (РОСАТОМ) на базе западного программного обеспечения от SAP. Поверьте, стандарты безопасности в атомной отрасли – высочайшие. Вместе с тем, после всех необходимых сертификационных и проверочных процедур все вопросы со стороны соответствующих служб были сняты. Проект реализован и признан успешным.